Abschaffung des Einstimmigkeitserfordernisses bei Steuern zur Durchsetzung anstehender EU-Richtlinienprojekte?

Die Rede von Jean-Claude Juncker zur Lage der Union im September 2018 zeigt die politische Marschrichtung der Europäischen Kommission auf. Dabei sind mit dem Blick auf die Europawahlen im Mai 2019 nicht nur bisherige Errungenschaften herausgestellt worden, sondern vielmehr wurde betont, „neue“ Projekte voranzutreiben. Es geht primär darum, die Handlungsfähigkeit der Union zu unterstreichen.

Allerdings kann das noch viel mehr bedeuten: Werden einige Projekte mangels einstimmiger Entscheidung, die von Art. 115 AEUV im Bereich der direkten Besteuerung gefordert wird, nicht erreicht, so liegen diese mitunter über Jahre auf Eis. Bestenfalls soll noch bis zur Europawahl – zumindest aus Sicht der Kommission – etwas zur Umsetzung bestehender Pläne passieren. Es fragt sich nur, ob eine Abschaffung des Einstimmigkeitserfordernisses dabei der richtige Weg ist.

An Projekten mangelt es der Union nicht. Während die steuerlichen Konsequenzen des Aussteigs des Vereinten Königreichs aus der Union (Stichwort „Brexit“) gerade entschieden werden und die Einigung zeitlich vorgegeben ist (Art. 50 Abs. 3 EUV), scheitern andere Vorhaben zum einen an einer strikten Zeitvorgabe, zum anderen vor allem an dem Einigsein der Mitgliedstaaten. Die Themen bleiben auf der Agenda liegen, z. B.: Besteuerung der „Internetgiganten“ am Ort der Wertschöpfung, Berechnung steuerpflichtiger Gewinne von EU-Unternehmen, Besteuerung von Finanztransaktionen, Förderung von Forschung und Entwicklung durch steuerliche Anreize. Konkrete Vorschläge zur (vermeintlichen) Lösung der Problematiken bestehen: Man denke an die Richtlinie zur Digitalsteuer, zur signifikanten digitalen Präsenz, zur gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage…

Was ist der gemeinsame Nenner der EU-Vorhaben?

Es soll ein höheres Maß an steuerlicher Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten geben. Dies ist im Bereich der indirekten Steuern durch Art. 113 AEUV bereits in einem hohen Grad erreicht worden; für direkte Steuern besteht ein solcher Harmonisierungsauftrag allerdings nicht. Demnach ist die Beschlussfassung das „bottleneck“ zur Vereinheitlichung der direkten Steuern innerhalb der EU.

Und wie lösen wir das „Problemchen“?

In der Rede des Kommissionsvorsitzenden Jean-Claude Juncker heißt es, das „Dornröschen“ solle aus dem Schlaf erweckt, indem bestimmte Bereiche der Außenbeziehungen und  Steuerfragen von der Einstimmigkeit gelöst werden. Damit ist der Ruf laut geworden, die Brückenklausel des Vertrags von Lissabon (Art. 48 EUV) zum Leben zu erwecken und den Weg zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu bereiten. Ein Veto-Recht für die Mitgliedstaaten ist nicht vorgesehen. Zur Anwendung des Art. 48 EUV muss allerdings ein einstimmiger Beschluss vom Rat oder durch den Europäischen Rat vorliegen. Durch deren Zusammensetzung kommt es letztlich auf die Zustimmung der Mitgliedstaaten an.

Ginge man davon aus, es käme nicht zur einstimmigen Beschlussfassung der Mitgliedstaaten für die Anwendung der Brückenklausel, könnte das Ziel Junckers durch das Institut der verstärkten Zusammenarbeit zu erreichen sein. Mit dem Zusammenwirken von neun Mitgliedstaaten können für einen bestimmten Bereich EU-Strukturen vereinbart werden. Zwar gilt es den Beschluss dann auch „nur“ unter den neun Staaten zu erreichen, allerdings findet das Ergebnis dann auch nur auf diese EU-Staaten Anwendung. Eine auf der verstärkten Zusammenarbeit basierende Initiative muss vor Einleitung vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments erteilt werden. Als Beispiel sei hier die Finanztransaktionssteuer genannt, die gebilligt wurde. Zur unionsweiten Harmonisierung führt die Zusammenarbeit von neun Staaten offenkundig nicht.

Ist die Abschaffung des Einstimmigkeitserfordernisses also eine gute Idee?

Zunächst einmal ist der Ruf zur Abschaffung der Einstimmigkeit bereits 2003 abgewählt worden. Die Mitgliedstaaten fürchteten um ihre Steuersouveränität. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung kommt meines Erachtens nach auch nicht von ungefähr – es hat doch gerade seinen Grund, dass im Bereich der direkten Steuern kein Harmonisierungsauftrag besteht.

Sicherlich ist die Beschlussfassungsmehrheit davon zu unterscheiden. Die Abschaffung der Einstimmigkeit, in dem staatstragenden Bereich der Besteuerung als Finanzierung der Staaten, würde für einige Staaten zu Verwerfungen führen. Die Mitgliedstaaten haben u.a. unterschiedliche Ausgangslagen im Handel. Machen wir dies an einem Beispiel fest: Deutschland ist ein exportorientiertes Land. Würde durch die Digitalsteuer eine Besteuerung am Ort des Konsums stattfinden, also in dem Falle der Nutzer, und dieses Konzept auf andere Steuern übertragen werden, so verteilte sich der Steuerkuchen sicher nicht positiv für Deutschland.

Weiterhin ist zu sehen, dass es auch jüngst Vorhaben gibt, welche die geforderte Einstimmigkeit erreicht haben. Und dies sind sicherlich keine folgenlosen Richtlinien. Blicken wir zur Anti-Tax Avoidance Directive (ATAD, Anti-BEPS-Richtlinie oder auch Anti-Missbrauchs-Richtlinie) mit klaren Maßnahmen zu Lasten der Steuerpflichtigen. Zwischen Veröffentlichung des Richtlinienentwurfs und Veröffentlichung im Amtsblatt der Union, und der damit verbundenen Rechtsverbindlichkeit, lagen weniger als sechs Monate. Ferner umgesetzt, jedoch weniger prominent, die sog. Streitbeilegungsrichtlinie (RL v. 10.10.2017 über Verfahren zur Beilegung von Besteuerungsstreitigkeiten in der EU). Mit dieser Richtlinie wird die Streitbeilegung über Verrechnungspreisfragen hinaus innerhalb der EU vereinheitlicht und ist damit nicht in ihrer Wirkweise zu unterschätzen.

Wer etwas wirklich will, der schafft es auch!

Die Abschaffung der Einstimmigkeit im Bereich der Steuern von Herrn Juncker ist zwar eine Idee, um die Schläfer und den Richtlinienvorschlägen zum bahnbrechenden Erfolg zu helfen. Gleichwohl haben die Verzögerungen zur Annahme der Richtlinien meiner Ansicht nach eine berechtigte Existenz. Der Vorschlag zur GKKB (Gemeinsame Konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage) ist beispielsweise so intensiv diskutiert worden, dass durch die vorgeschlagene Beschlussfassung mit einer qualifizierten Mehrheit (sofern eine solche zustande käme) in die berechtigten Interessen der Mitgliedstaaten derart stark eingegriffen würde, die eine beschlossene Richtlinie trotz ihres Nein-Votums umzusetzen hätten.

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